Por Marcelo Bermeguy, Engenheiro e Auditor Federal de Controle Externo

A Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, publicou (4/2011) nota técnica intitulada “aeroportos no Brasil: investimentos recentes, perspectivas e preocupações”, na qual veicula prognóstico bastante negativo  para as obras nos aeroportos brasileiros que servirão às cidades sede da copa de 2014.

Não que devamos ficar tranquilos quanto à gestão da infraestrutura aeroportuária brasileira. Também compartilho da percepção de que não é boa. Ocorre que o Ipea, pela missão institucional que tem, há de ter cautela ao divulgar opiniões que não tenham por fundamento dados e informações criteriosamente apresentados, escrutinizados e analisados.

Percepções, senso comum, palpites, isso é para nós, leigos, não para os renomados pesquisadores do Ipea. Não lhes cabe, definitivamente, esse papel.

Já na introdução da nota técnica, é antecipada a conclusão de que “pelos prazos médios de conclusão de obras fica evidenciado que, muito provavelmente, não será possível concluir a maioria das obras em expansão de terminais até a Copa de 2014”.

Breve análise da nota técnica

Para alcançar o propósito declarado na introdução da nota técnica, “analisar o setor de transporte aéreo no país”, cinco passos são seguidos pelos autores: (1) retrospectiva dos investimentos federais no setor aéreo entre 2003 e 2010; (2) cotejo do plano de investimentos da Infraero com os investimentos requeridos para o setor aéreo; (3) diagnóstico de utilização dos aeroportos brasileiros entre 2009 e 2010; (4) análise da viabilidade dos prazos previstos para a conclusão das obras planejadas pela Infraero para a Copa de 2014; (5) cotejo entre o aumento estimado de capacidade dos terminais, previsto no plano de investimentos da Infraero, e a demanda estimada para 2014.

Por ter sido editada depois da criação da Secretaria Nacional de Aviação Civil (Medida Provisória 527 de 18/03/2011), órgão que passou a ser o novo supervisor da Infraero e da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), a nota técnica nasceu anacrônica.

Até há pouco tempo, a gestão do sistema aéreo brasileiro, com exceção do Conselho Nacional de Aviação Civil (CONAC), estava sob supervisão do Ministério da Defesa. A nota técnica deixou, portanto de analisar o impacto de um novo ministério a se dedicar exclusivamente ao planejamento da operação, manutenção e expansão da infraestrutura aeroportuária e da regulação da aviação comercial brasileira. Como pode uma nota técnica que, segundo seus autores, pretende “analisar o setor de transporte aéreo no país”, ignorar aspecto tão relevante e produzir conclusões com base em um arcabouço institucional que não mais existe?

Também não foi analisada a experiência da concessão do aeroporto de São Gonçalo do Amarante, no Rio Grande do Norte, cuja modelagem já estava em andamento quando da elaboração da nota técnica.

O primeiro passo da nota técnica consiste em análise dos investimentos públicos em infraestrutura aeroportuária, ou seja, a soma dos recursos do orçamento fiscal e do orçamento de investimento da Infraero. Nessa análise de elevador, os autores limitam-se ao vai e vem da relação entre os montantes diretamente investidos pela estatal e aqueles aplicados via orçamento fiscal, para concluir que o os investimentos em aeroportos dependem fortemente do aporte de recursos fiscais. E daí?

O trânsito de recursos entre a Infraero e o Tesouro é muito mais complexo do que faz parecer a nota técnica. Boa parte da receita tarifária da Infraero é repartida com o Tesouro Nacional e com outros órgãos gestores da infraestrutura aeronáutica – aeroportos (a parte do chão, a cargo, em regra, da Infraero) e do sistema de proteção ao vôo (a parte do ar, a cargo, em regra, do Comando da Aeronáutica).

Do complexo sistema tarifário da aviação comercial, somente as tarifas de embarque doméstico, armazenagem e capatazia e pouso e permanência pertencem integralmente à Infraero. As outras, são rateadas com outros atores. Dentre os principais recebedores das tarifas arrecadas pela Infraero, estão o Fundo Aeronáutico, o Fundo Aeroviário, a Anac e o Tesouro Nacional.

A conclusão de que os recursos fiscais são essenciais aos investimentos em aeródromos, sustenta-se em uma aritmética simplória, pois não compreende a Infraero como caixa central de um sistema que financia muito mais do que a infraestrutura aeronáutica. A destinação de parte da receita tarifária ao Tesouro, por exemplo, é para amortização da dívida pública mobiliária federal em conseqüência da escolha política feita em 1999, com a aprovação da Lei federal n° 9.825, de que os recursos arrecadados pela Infraero não seriam totalmente reaplicados nos aeroportos, mas, parcialmente, alocados para o pagamento da dívida. Ali, sim, armava-se parte da bomba relógio dos aeroportos brasileiros.

Para se ter uma idéia de como não poderia a nota técnica desprezar esse efeito, em 2006, a Infraero passou ao Comando da aeronáutica, R$ 1,2 bilhão, e ao Tesouro Nacional R$ 280 milhões, líquidos de CPMF, corrigidos pelo IGP-M para dezembro de 2010. No mesmo ano de 2006, os investimentos em aeroportos foram de R$ 1,5 bilhão, R$ R$ 740 milhões da Infraero e R$ 767 do orçamento fiscal, segundo o Ipea.

O segundo passo da nota técnica apresenta uma estimativa de necessidade de investimentos anuais com base em estudos e planos das seguintes fontes: Governo Federal (Plano de Aceleração do Crescimento-2, Plano Nacional de Logística e Transportes e Infraero); Associação Brasileira de Tecnologia para Equipamentos e Manutenção, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, Fundação Dom Cabral e McKinsey & Company.

Deixo de comentar a essa parte do estudo, pois, além da heterogeneidade de propósitos e prazos de cada estimativa, peculiaridades, aliás, que autores não se deram ao trabalho prestar explicações além de rasas linhas em notas de rodapé, pouco se extrai daqui para as conclusões da nota técnica.

No terceiro passo da nota técnica, os autores comparam a evolução do movimento de passageiros e aeronaves com a capacidade dos terminais aeroportuários.

A conclusão, nesse caso relativamente bem evidenciada, é de que houve um aumento expressivo de utilização das capacidades dos terminais, alguns muito acima dos limites para os quais foram projetados.

Demonstra-se, também, que as aeronaves têm trafegado com maior taxa de ocupação, fato que permite às companhias aéreas repassar parte desse ganho de eficiência para os preços das passagens aéreas.

O quadro descrito, segundo alertam os autores, “mostra um panorama preocupante, em que 14 dos 20 maiores aeroportos do país estão numa situação de estrangulamento, operando acima de suas capacidades”.

Deixam de avaliar, contudo, que o uso mais intensivo de aeronaves e aeroportos abre caminho para a sustentabilidade econômica dos aeródromos e pode potencializar a modalidade de concessão à iniciativa privada em contraponto ao monopólio da Infraero. Nesse mesmo contexto, ignoram a experiência em curso da concessão do aeroporto de São Gonçalo do Amarante.

O quarto passo da nota técnica, no qual se discute a “viabilidade dos prazos das obras da Infraero”, é o que traz as conclusões mais preocupantes e as que mais repercutiram, pois os autores fazem contundente alerta de que “os prazos estimados pela Infraero dificilmente serão cumpridos”, apesar da ressalvarem que o “estudo considera que as obras em pistas, pátios e módulos provisórios nos aeroportos têm, ainda, tempo hábil para serem concluídas até o evento de 2014”.

Aqui, o roteiro utilizado para fundamentar a primeira parte da conclusão, a de que os “prazos dificilmente serão cumpridos” pode ser assim descrito: (1) toma-se a fase atual de cada uma dos aeroportos que servirão às cidades sedes da copa de 2014 com base no plano de investimentos da Infraero; (2) somam-se a essas fases os prazos médios de implementação das etapas de elaboração do projeto, licenciamento ambiental, licitação e obras, conforme o caso.

O principal problema desse roteiro é que todas as estimativas foram feitas com base em dados históricos (backward-looking), e ele não considera a copa de 2014 nem tampouco a reestruturação setorial como eventos catalisadores para a consecução dos empreendimentos.

As estimativas de tempo para cada uma das fases é apresentado pelos autores da nota técnica sem maiores explicações. A única satisfação dada aos leitores consta da lacônica afirmação de que, “baseado na realidade brasileira e em informações sobre o andamento de obras de infraestrutura é possível estabelecer os seguintes prazos [em meses]”: elaboração de projeto, 12; licenciamento ambiental, 38; licitação, 6; obras, 36. Assim, concluem os autores que o tempo médio de um empreendimento aeroportuário é, em média, de 92 meses. Simples assim. Acredite se quiser.

O segmento mais analítico dessa estimativa foi aquele dedicado pelos autores para calcular o tempo médio de licenciamento ambiental. Para isso, recorreram às informações prestadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) acerca do tempo de espera para obtenção de licenças de instalação relativamente a empreendimentos do setor de transporte.

Não esclareceram, contudo, se, nessa consolidação de prazos do setor transporte, comparam tempos de licenciamento de rodovias, ferrovias e portos com o de aeroportos. São empreendimentos sensivelmente diferentes. Também não esclareceram os autores qual órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente é responsável pelo licenciamento dos aeroportos listados. Em regra, o licenciamento de aeródromos é de competência do órgão ambiental estadual.

Para corroborar a opinião de que os empreendimentos ocorrem em ritmo lento, os autores trazem exemplos de constrangimentos na execução das obras dos aeroportos de Vitória/ES, Goiânia/Go e Guarulhos/SP. Somente este último integra o plano de investimento da Infraero para a copa de 2014.

Ademais, para fazer parecer conservadora a estimativa, os autores alertam que “não foi considerada a intervenção por parte do TCU, que não tem prazo definido para apreciar e fazer suas considerações a respeito do custo dos projetos”.  Ensinam ainda que “Toda obra de infraestrutura de grande porte no Brasil deve cumprir uma série de etapas até sua finalização. Inicialmente, há a elaboração do projeto, seguida da liberação da licença ambiental por parte do Ibama, da aprovação do TCU quanto à adequação de custos, da licitação e, finalmente, das obras”.

Ao contrário que foi dito, a atuação do TCU não constitui etapa prévia e condicional ao início dos empreendimentos. A auditoria executada pelo Tribunal incide em qualquer compra pública, seja de obra, bem ou serviço, em qualquer etapa, seja projeto, licitação ou execução contratual. A depender do tipo e da gravidade das irregularidades encontradas, pode o TCU determinar a retenção de pagamentos, a repactuação de preços ou a paralisação do empreendimento. Essas hipóteses são inerentes ao controle dos gastos públicos e não vinculam os administradores a uma aprovação prévia do Tribunal e com prazos pré-estabelecidos.

Apenas no caso das concessões, o TCU requer que lhe sejam remetidos, 45 dias antes da publicação do edital, estudos de viabilidade técnica, econômica, financeira e ambiental. Mesmo nesse caso, não se impede, depois de transcorridos os 45 dias sem que eventualmente o TCU tenha se manifestado, que o edital seja publicado. É muito comum, aliás, ver-se, de forma equivocada, alguém alegar que o TCU aprovou ou deixou de aprovar os editais. Não cabe ao TCU aprovar previamente editais.

No quinto e último passo da nota técnica, os autores fazem uma estimativa da utilização futura e demonstram que 10 dos 13 aeroportos que servirão às cidades sede da copa de 2014 estarão sendo utilizados acima de suas capacidades operacionais.

Essa projeção baseia-se na estimativa de crescimento de 5% ao ano para o PIB a partir de 2011 e de uma elasticidade-renda de 2 para a demanda por transporte aéreo. Por essa lógica, segundo os autores, para cada ponto percentual de aumento do PIB, a demanda por transporte aéreo aumenta dois pontos percentuais.

Bem, 5% a.a. de crescimento do PIB não é exatamente uma previsão conservadora, e os autores não dão mais detalhes acerca dessa previsão além do que dizer: “assumindo-se que o PIB brasileiro crescerá 5% ao ano entre 2011 e 2014”. Não há referência a qualquer estudo ou fonte.

A elasticidade-renda não foi estimada de forma menos arbitrária. Os autores calculam, com base em dados históricos, um crescimento médio de 12,6% para a demanda por transporte aéreo entre 2003 e 2010, que, comparado com o crescimento médio do PIB no mesmo período, fornece uma elasticidade-renda de 3,17. Mas, como não acreditam que essa proporção sem mantenha para os próximos anos, arbitram em 2 a elasticidade-renda.

A técnica consiste em colocar a demanda por transporte aéreo como um múltiplo do PIB. No presente caso, um valor constante e igual a 2 para os anos de 2011 a 2014. O procedimento é simplório e é utilizado com alguma freqüência em projeções mais grosseiras. Técnicas mais sofisticadas consistem na segregação da demanda por transporte aéreo nas áreas de turismo e negócios. As variáveis explicativas para a projeção dessa demanda, um delas o PIB, são mais diversificadas e os modelos econométricos decorrentes bem mais sofisticados. Um exemplo de estudo de demanda foi o realizado para a concessão do aeroporto de São Gonçalo do Amarante, que pode ser visto, resumidamente, no relatório do Acórdão 939/2011 do Plenário do Tribunal de Contas da União (http://www.tcu.gov.br).

Obviamente a conclusão a que chegam os autores da nota técnica convergem para o sentimento geral de que há um estrangulamento do modal aeroviário no Brasil e uma aparente incapacidade de o setor público promover investimentos para fazer frente ao aumento da demanda por transporte aéreo.

Esse tipo de percepção é suficiente para motivar debates, produzir pautas e mobilizar a vigilância da sociedade para uma questão tão relevante e que precisa ser adequadamente enfrentada, seja diretamente pelo estado, seja por meio de incentivos para que investidores privados participem mais ativamente do promissor mercado aeroviário.

Certamente, cabe ao Ipea participar desse debate fornecendo subsídios qualificados e que favoreçam a todos os interessados, governo, inclusive, encontrar as melhores soluções para prover os usuários do transporte aéreo das melhores condições à prestação de um serviço confortável, regular e seguro.

Quando a contribuição dessa prestigiosa instituição vem sob a forma de uma nota técnica calcada em dados, informações e análises frágeis, ainda que convergentes com o senso comum, presta um desserviço à melhor compreensão do problema que todos pretendem ver bem resolvido.